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【转载】方绍伟:中国要财政危机了?  

2013-07-22 15:43:41|  分类: 中国特色 |  标签: |举报 |字号 订阅

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方绍伟:中国要财政危机了?

(本文原载于“招商证券”《智富》月刊20137月)

 

    国家财政问题从来都不是政府的小问题,也从来都不是民间资本利益的小问题。财政问题直接涉及税收和福利,税收和福利的背后则是政府责任和公众权利。在近代历史上,西方国家的宪政民主就是因为“财政收入”和“无代表、不纳税”而闹起来的。在中国,已经有人提出要“一抗税收、二闹福利”,试图以此作为“为自由而限权、为福利而问责”的突破口。那么,中国的财政形势到底怎么样了?中国政府的“家底”究竟如何?

    从去年起,不少人开始谈论“中国财政收入高增长时期已结束”的话题。去年8月,全国财政收入增幅只有4.2%,中央财政收入更是出现了负增长,同比下降高达6.7%。如此,财政收入、特别是中央财政收入10%以上、甚至是20%以上的高速增长时期似乎已经结束。如果财政收入继续下降,财政支出、尤其是民生支出不断上升,那么,财政形势无疑必将严峻起来。

2012年财政收入的实际结果是,全国财政收入增长12.8%,中央财政收入增长只有9.4%,这是1994年税制改革以来,除了2009年国际金融危机之外的全国财政收入第一次破13%、中央财政收入第一次破10%2013年初的数据,似乎也验证了人们去年的担忧。财政部公布的财政收支数据显示,1-4月全国财政收入增长6.7%。比去年同期下降5.8%,其中地方财政收入仍达到13.9%(许多地方的土地出让金占到财政收入的一半以上),中央财政收入下降幅度较大。1-4月财政支出增长13.6%,比去年同期回落12.6%,但民生支出从2012年的32.5%上升至35.5%。实际上,在过去4年里(2008年到2012年),中央财政用于民生支出累计达16.89万亿元,年均增长21.1%,占中央财政支出比重的三分之二以上。

目前,财政过“紧日子”似乎已经成了共识。而由于经济低迷、企业利润下滑、进出口下降、价格涨幅回落、进口税收下降和结构性减税政策的影响,中央财政收入明显减少。不少人甚至认为,今年实现全国财政收入8%的目标已经有较大难度。

    地方财政形势也不乐观。从2012年起,地方债进入偿还高峰期。预计2013年地方财政收入合计11.4万亿元;地方财政支出为11.75万亿元,加上1384亿元的地方政府债券还本支出,2013年地方支出总量为11.89万亿元,为此,国务院不得不由财政部代理发行3500亿元地方债(列入省级预算管理),以弥补地方财政收支差额。

这是自2009年以来,为应付国际金融危机发行2000亿元地方债后,地方债发放额度最高的一次。2010年至2012年分别发行2000亿、2000亿和2500亿。2013年,中央财政赤字预计达8500亿元,全国总计财政赤字1.2万亿元,这将是新中国成立以来的最高财政赤字纪录,尽管赤字与GDP的比例还不是最高的年份。

财政赤字总量的上升,当然是减税增支的结果,也是应付经济低迷的无奈之举。从积极的方面看,减税增支也是一种刺激经济的“财政红利”措施。2013年,中国将进一步扩大“营业税改征增值税”试点,这一改革在2012年已经为企业减税400多亿元。财政支出方面,预计2013年全国财政支出将超过13.8万亿元,比去年增长10%。支出超10%收入难实现8%,可见财政形势的严峻。

       当然,中国的财政形势只是进入“紧日子”而不是“高风险”阶段。国际上通常用赤字国债与GDP之间的“赤字比率”和“国债比率”来评价一国的财政风险,比较流行的标准是3% 的“赤字比率”和60% 的“国债比率”。最近几年,欧美多数发达国家都进入了超标的危险区,相比之下,中国的“赤字比率”从 2009年的2.8%降到2012年的1.5%2013年的2%2013年,中央财政的国债余额限额为9.12万亿元,“国债比率”也不足20%2012年中国的GDP总量为52万亿元,2013年可超过55万亿元)。不过,中国的地方债务面临的风险依然较大,中国审计署20116月公布的数字显示,全国地方政府性债务余额为10.7万亿元。地方债务的潜在危机是中国特色的“政治单一制”和“财政准联邦制”的结果,值得另外专论。

       在过去的60年间,中国的财政收入占国内生产总值的比重(“财政收入比率”)呈现出一个“V字”形态,1950年代“财政收入比率”曾一度接近40%1995年的10.3%“触底”之后,最近10多年已经逐渐回升到20%以上。最近20年,中国的“财政平衡率”(收入与支出的比率)有逐渐下降的苗头,问题同样值得关注。当然,从资产存量方面看,政府的财力甚至比发达国家还要雄厚得多。有估算认为,中国的国有土地的总价值超过50万亿元,国有企业的总资产达53.3万亿元(含土地资产,其中27.9万亿元属于中央政府,25.5万亿元属于地方政府),外汇储备总量达3.5万亿美元。相比于政府的约88万亿元资产,全国居民资产只有约28万亿元。另外,早先的数据显示,中国金融资产总量超过200万亿元,央行的资产就有28万亿元。

在中国的财政收支中,税制结构和行政支出是比较引人注目的两大问题。目前,中国的流转税(包括增值税、营业税、消费税、关税)占了约二分之一的比重,而所得税仅占约四分之一。流转税有利于保障税收随经济而增长,却存在重复征税、易于转嫁(特别是增值税和消费税)等问题,具有明显的“越富交税比例越小”的累退性质。以所得税为主体的税制是最有利于调节收入分配的税制,向所得税为主体的税制转型是当代中国的一个重大挑战,也是政府提高财政收入的一个重要通道(其他财政收入增长源包括西部地区和高新服务产业)。

财政收入问题当然不止于财政收入本身,问题涉及财政收入与财政支出的相对总量和增长率。实际上,财政收入的压力,往往就是财政支出的压力带来的,因为,政府不可能无限制地依靠赤字公债去解决支出缺口。纸币制度取代贵金属制度使政府在应付财政危机时有更大的灵活性(通过信用进行透支),近代历史上的“以财政闹民主”的威胁下降了,但信用透支也会带来通货膨胀的问题。在中国的各项财政支出中,行政支出一直是受人诟病的一项。

       “保监会”(即国务院直属的“保险监督管理委员会”)公布的数据表明,中国每年人均行政管理费用,从1986年的20.5元增长到2005年的498元,增长23倍,同期人均GDP增长则只有14.6倍。中国行政管理支出从1986年的220亿元增长到2005年的6512亿元,20年间增长30倍,年均增长率19.5%;同期,财政支出也只增长15倍,年均增长率15.4%。1986年,中国行政管理支出占财政支出的比重为10%,2005年上升到了20%。按照国际货币基金组织15.6%的警戒标准,中国显然已经进入了世界上行政成本昂贵的国家之列。

    2005年以来,中国政府的行政支出每年增加1000多亿元,2007年以来,行政支出已接近9000亿元。最近几年,行政成本最低的日本,一般性行政支出只占财政支出的2.8%,美国也只有9%,中国却高达23%。当然,根据德国经济学家瓦格纳提出的“行政经费法则”,城市化进程会推动政府行政开支的快速上升,只有当城市化比率达到一定高度,政府的行政开支才会下降。目前,中国恰好处于城市化的高速增长阶段。城市化是重要的增长点,增长又是财政收入的保障,所以城市化也是中国财政收支矛盾的交叉点。

    但是,即便“行政经费法则”是客观规律,中国的行政支出也确实存在浪费、腐败、低效、管理不善、制约不力等问题。行政开销里,突出的问题包括公车私用、公款吃喝、公费旅游、文山会海、超规接待、面子工程、豪华办公楼等等。中国的公务员800多万人,在行政事业单位“吃皇粮的”则高达4000多万人,从近年报考公务员的“火热”程度看,缩减行政支出恐怕不是什么易事。总之,财政的“紧日子”意味着,未来中国社会的“分配性矛盾”将日益激化,地方局部的爆炸性问题有可能常态化。(作者新著《中国不一样》)

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